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經(jīng)導(dǎo)智庫|央企國資投資公司改革試點轉(zhuǎn)正的經(jīng)驗與啟示
來源：大眾報業(yè)·經(jīng)濟導(dǎo)報　　 加入時間：2022-8-19 20:57:23　　
　　今年是國企改革三年行動的收官之年。6月下旬，國務(wù)院國資委印發(fā)《關(guān)于國有資本投資公司改革有關(guān)事項的通知》，宣布將國投、華潤、招商局、中國建材、中國寶武5家試點央企正式轉(zhuǎn)型為國有資本投資公司。這標志著央企國有資本投資運營公司的改革試點工作取得了階段性成果，“政府國資監(jiān)管機構(gòu)——國有資本投資運營公司——國有企業(yè)”的三級國有資產(chǎn)管理新體制初步形成。自2015年上半年開始，山東省政府著手推動省屬國有資本投資運營公司改革試點，先后批復(fù)了魯信集團、兗礦集團、山東高速等9家企業(yè)的國有資本投資運營公司改建方案，并新建了齊魯交通集團等4家功能性國有資本投資運營公司。其中，除山東國投定位于國有資本運營公司之外，其它試點企業(yè)均定位于國有資本投資公司。截至目前，我省的國有資本投資運營公司改革試點工作也取得了明顯成效。
　　建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度和完善國有資產(chǎn)管理體制始終是國企改革的兩條主軸。而改建和組建國有資本投資運營公司則是黨的十八屆三中全會以來國企改革的重大舉措�？梢灶A(yù)期，“政府國資監(jiān)管機構(gòu)-國有資本投資運營公司-國企”自上而下三個層級的塔式結(jié)構(gòu)，將成為我國國有資本運營與管理體制的基本架構(gòu)。因此，適時總結(jié)國有資本投資公司改革試點的經(jīng)驗，探究其中的缺憾，對于持續(xù)推進國企改革，做強做優(yōu)做大國有資本，都將極具理論意義與實踐價值。
　　五家轉(zhuǎn)正試點央企的經(jīng)驗總結(jié)
　　自2014年以來，國務(wù)院國資委先后批復(fù)了19家央企參與改建國有資本投資公司的試點。經(jīng)過近8年來的探索、改革與發(fā)展，其中5家試點集團公司正式轉(zhuǎn)型為國有資本投資公司，其余12家央企則繼續(xù)深化試點，另有2家企業(yè)調(diào)出試點名單。
　　國有資本投資公司的改革試點主要涉及公司的功能定位、公司治理的組織結(jié)構(gòu)與機制、公司經(jīng)營的約束與監(jiān)督機制三大部分內(nèi)容。其中，公司的功能定位是核心；公司治理結(jié)構(gòu)與機制的完善是關(guān)鍵；建立健全公司經(jīng)營的約束與監(jiān)督機制是保障�，F(xiàn)有五家轉(zhuǎn)正試點央企的經(jīng)驗主要體現(xiàn)在上述三個方面。
　　1.建立健全國有資本市場化運作平臺的組織架構(gòu)與運營機制
　　《國務(wù)院關(guān)于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》把國有資本投資公司的功能定位于國有資本市場化運作的專業(yè)平臺。這句話有三個要點或關(guān)鍵詞：一是“國有資本”，它反映了投資公司日常運營管理的對象不再是國有資產(chǎn)，更不是國有企業(yè)，而是國有資本；二是“市場化運作”，它反映了投資公司的經(jīng)營機制與《民法典》中的其它普通營利法人無異，都以收入和成本費用的核算與風(fēng)險控制為圭臬，企業(yè)運作充分尊重市場規(guī)律；三是“專業(yè)平臺”，它反映了投資公司的業(yè)務(wù)單一，只從事國有資本運作，承擔(dān)積極（國有股）股東的角色。由此可見，與改革之前的集團公司相比，國有資本投資公司經(jīng)營的核心特征就是不再從事具體生產(chǎn)經(jīng)營活動，而是依法自主開展國有資本市場化運作，對持股企業(yè)行使國有資本出資人職責(zé)，依法依規(guī)維護股東合法權(quán)益，并以出資額為限依法承擔(dān)責(zé)任。
　　為順利完成功能定位的轉(zhuǎn)換，各試點央企在集團總部層面大幅調(diào)整機構(gòu)設(shè)置，調(diào)整或完善所屬各機構(gòu)的職能；一方面將與國有資本投資運營相關(guān)的權(quán)責(zé)歸攏上移到投資公司層面，另一方面將與具體產(chǎn)業(yè)經(jīng)營相關(guān)的權(quán)責(zé)下放落實到持股企業(yè)層面；從而形成權(quán)責(zé)歸屬清晰、層次分明的塔型國有資本運營與管理的組織架構(gòu)。例如，國投、華潤和招商局集團對下屬單位分板塊實施專業(yè)化管理，從而形成了“集團總部資本層——專業(yè)化公司（業(yè)務(wù)單元）資產(chǎn)層——生產(chǎn)經(jīng)營單位運營執(zhí)行層”三級國有資本運營管理架構(gòu)，明確了“集團總部管資本、業(yè)務(wù)單元管資產(chǎn)、生產(chǎn)經(jīng)營單位管運營”的功能定位。其中，國投公司還分別基于戰(zhàn)略管控與財務(wù)管控的需要，從外部條件、公司治理水平、人才隊伍建設(shè)、企業(yè)競爭力四個維度系統(tǒng)評價其二級平臺（子公司）的效能，將諸二級子公司劃分為充分授權(quán)、部分授權(quán)、優(yōu)化管理三種類型，從而依類型分別授權(quán)放權(quán)經(jīng)營。
　　在此基礎(chǔ)上，各試點央企分別在投資公司（集團總部）和持股企業(yè)兩個層面建立健全公司治理的組織結(jié)構(gòu)和機制，并注重經(jīng)由公司治理機制依法依規(guī)行使股東權(quán)利，從而在投資公司和諸持股企業(yè)間確立起以資本為紐帶的投資與被投資關(guān)系。具體地，在投資公司層面，除了不設(shè)置股東會，由政府或國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)依法依規(guī)行使股東會職權(quán)之外，各試點央企都設(shè)立黨組織、董事會和經(jīng)理層。其中，董事會由執(zhí)行董事、外部董事、職工董事組成，并下設(shè)戰(zhàn)略與投資委員會、提名委員會、薪酬與考核委員會、審計委員會、風(fēng)險控制委員會等專門委員會，主要負責(zé)公司發(fā)展戰(zhàn)略和對外投資、經(jīng)理層選聘、業(yè)績考核、薪酬管理以及向所持股企業(yè)派出董事等事項。與此同時，各試點投資公司逐步改變以“下發(fā)紅頭文件”為主的行政式管理模式，“層層松綁”權(quán)力，積極推動所持股企業(yè)建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，探索建立以資本為紐帶、以公司治理為基礎(chǔ)的集團管控模式。如中國建材主要通過參與所持股企業(yè)股東（大）會表決、委派董事和監(jiān)事等方式依法依規(guī)行使股東權(quán)利，引導(dǎo)其發(fā)展的大方向，將計劃內(nèi)主責(zé)或主業(yè)的投資、經(jīng)理層成員選聘等權(quán)責(zé)授予持股企業(yè)董事會，不再干預(yù)其具體業(yè)務(wù)和日常經(jīng)營。
　　2.實現(xiàn)加強黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善公司治理的有機統(tǒng)一
　　基于國有資本與資產(chǎn)的特有屬性，黨的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督是確保國有企業(yè)服務(wù)于國家戰(zhàn)略、日常經(jīng)營兼顧經(jīng)濟效益與社會效益、防止國有資產(chǎn)流失的必要條件。把黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)公司治理的組織結(jié)構(gòu)之中，明確黨組織在國有企業(yè)公司法人治理中的法律地位和作用，把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理有機地協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來，把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入國有企業(yè)公司治理的各個環(huán)節(jié)，憑以充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，確保黨和國家方針政策、重大決策部署在國有企業(yè)的貫徹落實，防止國有資產(chǎn)流失，是中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度的核心內(nèi)容之一。
　　具體地說，在投資公司層面，就公司治理的組織結(jié)構(gòu)而言，就是要把堅持黨管干部的原則與董事會依法依規(guī)產(chǎn)生、董事會依法依規(guī)選定經(jīng)理層、經(jīng)理層依法依規(guī)行使用人權(quán)等現(xiàn)代企業(yè)制度的核心原則有機地協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來，按照“雙向進入、交叉任職”的原則，符合條件的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員可以通過法定程序進入董事會、經(jīng)理層，董事會、經(jīng)理層成員中符合條件的黨員可以依照有關(guān)規(guī)定和程序進入企業(yè)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)班子；就公司治理的機制而言，就是既要依法依規(guī)充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，又要依法依規(guī)充分發(fā)揮董事會的決策作用以及經(jīng)理層的經(jīng)營管理作用。
　　目前，各試點央企均已依照相關(guān)法規(guī)建立起以黨組織、董事會、經(jīng)理層為核心構(gòu)成要素的公司治理組織架構(gòu)，并初步建立起權(quán)責(zé)清晰且匹配、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的決策、執(zhí)行與監(jiān)督機制。例如，為充分發(fā)揮黨組織把方向、管大局、保落實的領(lǐng)導(dǎo)作用，對于重大經(jīng)營管理業(yè)務(wù)事項，各試點央企均在投資公司層面明確地把黨組織研究討論作為董事會決策的前置程序，并配置專門紀檢機構(gòu)監(jiān)督企業(yè)各級黨組織與黨員遵守黨紀、踐行黨的理念與政策的情況。
　　3.積極貫徹落實國家戰(zhàn)略
　　根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》，國有資本投資公司的運營目標有兩個：一是提升國有資本運營效率，實現(xiàn)國有資本的保值增值，有效防止國有資產(chǎn)流失；二是貫徹落實國家戰(zhàn)略，在關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本運作等方式，促進國有資本合理流動，優(yōu)化國有資本布局，提升相關(guān)產(chǎn)業(yè)的國際競爭力�？偲饋碚f，這兩個經(jīng)營目標各有側(cè)重，但相輔相成，其中第一個目標是底線要求，第二個目標是核心要求。
　　目前，各試點央企都把“服務(wù)于國家戰(zhàn)略、優(yōu)化國有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競爭力”作為自己的核心經(jīng)營理念和目標。尤其五家轉(zhuǎn)正央企，由于對本公司的功能定位準確，資本運作能力突出，因而產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化調(diào)整均取得了明顯成效。例如，國投集團發(fā)起設(shè)立先進制造產(chǎn)業(yè)投資基金、新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，推動控股投資和基金投資融合聯(lián)動，積極培育新興產(chǎn)業(yè)或新業(yè)務(wù)，努力打造可持續(xù)發(fā)展的新動能，目前已形成了基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、金融及服務(wù)業(yè)三大戰(zhàn)略業(yè)務(wù)單元，搭建起三級管理架構(gòu)和“集團化、專業(yè)化、差異化、市場化”的分類管控體系。中國寶武則大力發(fā)展與智慧制造相關(guān)的新興產(chǎn)業(yè)，聚焦特種冶金材料、輕金屬材料和碳纖維材料等領(lǐng)域，努力滿足特種冶金材料、汽車輕量化、輕金屬材料、冶金焦炭副產(chǎn)品轉(zhuǎn)化利用等國民經(jīng)濟戰(zhàn)略重點領(lǐng)域的市場需求；與此同時，中國寶武還建立四源合基金平臺，推進區(qū)域鋼鐵產(chǎn)能整合，以充分發(fā)揮鋼鐵產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，有效提高了行業(yè)集中度，顯著提升了產(chǎn)業(yè)核心競爭力。
　　4.優(yōu)化人事制度和薪酬激勵制度
　　專業(yè)化、職業(yè)化是提高組織運營效率的重要途徑。資本運作相關(guān)業(yè)務(wù)要求從業(yè)人員具備較高的專業(yè)素質(zhì)、專業(yè)技能和職業(yè)經(jīng)驗，因此引入職業(yè)經(jīng)理人是提高投資公司資本運營能力的必要條件�；诖�，為激發(fā)企業(yè)運營的內(nèi)生活力和動力，各試點央企均制定了符合自身戰(zhàn)略發(fā)展和業(yè)務(wù)實際需求的人力資源規(guī)劃與人力資本培育機制；公開市場化選聘經(jīng)營者，實行任期制和契約化管理，明確崗位職權(quán)終止或退出機制，并將重要崗位的薪酬待遇與相匹配人才的市場價格對標。
　　例如，華潤集團根據(jù)所屬企業(yè)實際，綜合運用戰(zhàn)略配售、跟投、限制性股票和超額利潤分享等多種模式，建立重要崗位員工薪酬與福利待遇的激勵機制。目前，19家試點央企平均職業(yè)經(jīng)理人數(shù)、按照契約化管理的人數(shù)、公開招聘人數(shù)、員工持股激勵人數(shù)等均約為央企平均值的兩倍。
　　5.建立健全監(jiān)管體系與機制
　　建立健全公司經(jīng)營的約束與監(jiān)督機制是國有資本投資公司高效運營的基本保障。目前，各試點央企普遍重視統(tǒng)籌整合出資人監(jiān)管和審計、紀檢監(jiān)察和巡視等監(jiān)督機構(gòu)及其力量，按照事前規(guī)范制度、事中加強監(jiān)控、事后強化問責(zé)的原則，建立監(jiān)督工作會商機制、內(nèi)部常態(tài)化監(jiān)督審計機制和信息公開制度；尤其注重對權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集等重點部門和崗位的監(jiān)管；并在不涉及國家機密和企業(yè)商業(yè)秘密的前提下，積極建設(shè)陽光國企，依法依規(guī)及時全面準確地披露公司治理架構(gòu)、國有資本運營狀況、關(guān)聯(lián)交易、薪酬等信息，主動接受社會監(jiān)督。
　　按照國企改革三年行動部署安排，近期國務(wù)院國資委針對各試點央企的改革進展情況組織開展了專項評估�？偲饋砜矗髟圏c央企尤其是五家試點轉(zhuǎn)正企業(yè)都能及時準確地更新經(jīng)營理念，主動服務(wù)于國家戰(zhàn)略；通過調(diào)整總部職能定位，完善公司治理，優(yōu)化管控模式，顯著提升了資本運營水平；通過持續(xù)加大對主責(zé)或主業(yè)的投入，積極培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，綜合運用各項支持政策推動持股企業(yè)轉(zhuǎn)機制、增活力，顯著推動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級，從而在優(yōu)化國有資本布局、促進科技自立自強、改革授權(quán)經(jīng)營體制等方面發(fā)揮了示范帶動作用。據(jù)初步統(tǒng)計，19家試點央企在2021年度的營業(yè)收入達9.5萬億元，同比增長22.1%；實現(xiàn)凈利潤6900億元，占全部央企的40%；全員勞動生產(chǎn)率超過71萬元/人、人工成本利潤率超過107%，顯著高于央企平均水平。
　　對省屬國有資本投資公司改革試點工作的啟示
　　借鑒央企改革試點的經(jīng)驗，結(jié)合我省的相關(guān)實踐，省屬國有資本投資公司改革試點企業(yè)尚需關(guān)注并解決如下五個方面的問題。
　　一是為避免出現(xiàn)從集團公司到國有資本投資公司只是簡單地“換個牌子”的問題，改革試點企業(yè)尚需進一步厘清二者間的本質(zhì)區(qū)別，明確國有資本投資公司“管資本、管戰(zhàn)略”的基本特征，也就是明確其“專業(yè)開展國有資本市場化運作，不再從事具體生產(chǎn)經(jīng)營活動”的新功能定位，以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，結(jié)合財務(wù)性控股，著力強化集團公司或集團總部層面制定國有資本投資戰(zhàn)略、優(yōu)化國有資本布局、管控資本運作風(fēng)險等方面的能力，做好積極股東的新角色。
　　二是要著力優(yōu)化集團管控模式，從行政型管控向治理型管控轉(zhuǎn)變，逐步建立以資本為紐帶、以公司治理為基礎(chǔ)的集團管控新模式。集團公司或集團總部主要通過參與所持股企業(yè)股東（大）會表決、委派董事和監(jiān)事等方式依法依規(guī)行使股東的權(quán)利，并承擔(dān)股東的責(zé)任；對子企業(yè)科學(xué)有序授權(quán)放權(quán)，將計劃內(nèi)主責(zé)或主業(yè)投資、經(jīng)理層成員選聘等常規(guī)企業(yè)管理權(quán)責(zé)授予持股企業(yè)董事會，為子企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營賦能。
　　三是要進一步優(yōu)化國有資本布局，推動國有資本的產(chǎn)業(yè)投向聚焦于主責(zé)、主業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；要擅長使用投資孵化、產(chǎn)業(yè)培育等方式，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)揮好投資驅(qū)動作用以及資本引領(lǐng)作用，從而有效推動產(chǎn)業(yè)合理聚集和轉(zhuǎn)型升級，提升相關(guān)產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。
　　四是重視并切實強化金融或資本運作對實體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐作用，通過推動持股企業(yè)上市、并購等資本運作方式助力實體產(chǎn)業(yè)發(fā)展，力爭形成產(chǎn)融互促、協(xié)同發(fā)展的局面。著力培養(yǎng)打造高質(zhì)量戰(zhàn)略性投資與財務(wù)性投資專業(yè)團隊，切實提高其服務(wù)于國家戰(zhàn)略和做強做優(yōu)做大國有資本的能力。
　　五是適時準確地評估改革試點的績效，及時發(fā)現(xiàn)和解決其中存在的問題。這是推進改革的必要舉措，也是改革事業(yè)達成既定目標的重要工作經(jīng)驗。應(yīng)重點關(guān)注功能定位的準確性及其作用的發(fā)揮、公司治理的完善性、管控模式的健全有效性、經(jīng)營業(yè)績的提升幅度等四個方面，既要看在經(jīng)營理念與戰(zhàn)略、機構(gòu)設(shè)置、公司治理、經(jīng)營績效等方面的調(diào)整或變化效果，又要看是否具有可持續(xù)性。這也是五家轉(zhuǎn)正央企的經(jīng)驗之一。
　　（作者：齊軍，山東高速集團副總經(jīng)濟師；李德荃，山東財經(jīng)大學(xué)教授；謝天翔，山東高速創(chuàng)新研究院研究專員）
編輯：史飛雪

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